从政务数据审计看公共数据利用的合规路径

文 | 上海数据交易所  吴霄天 韦志林

近日，审计署发布《关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。此次审计工作报告将“利用政务数据牟利成为新苗头”列为重点通报问题之一。其中具体提到，4个政府部门所属7家运维单位未经审批自定数据内容、服务形式和收费标准，依托13个系统数据对外违规收费2.48亿元。政务数据作为国家的重要资源，蕴含着巨大的社会和经济价值，应当在合规边界内对数据进行开发利用，避免政务数据的滥用和不当牟利行为发生。

国家信息中心大数据发展部、中国软件测评中心等机构在2024年5月发布的《全国公共数据运营年度发展报告（2023）》认为，政务数据属于公共数据的范畴，其流通交易受到中央及各地方对公共数据开发利用相关法规及政策文件的约束。《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据二十条”）要求“探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用”。从审计工作报告所涉政务数据问题而言，公共数据有偿利用的条件设置与审查审批成为公共数据有序开放路径建构的重点内容。在加快建设数据要素市场的背景下，如何保障包括政务数据在内的海量的公共数据“供得出”“流得动”“用得好”，也被视为激活数据要素价值必须回答的问题。结合审计工作报告内容，审批机制、数据内容、服务形式与收费标准是公共数据市场化利用规则中应当关注的要点。这就需要搭建公共数据产品从供给、开发利用到市场交易全链路的合规路径，尤其是公共数据利用的审查审批、信息披露、规范定价与收益分配等要求的落实与审查，系公共数据合规路径构建的重点。

公共数据利用的合规要求

（一）审查审批

公共数据的市场化利用包括两种方式：其一是推动用于公共治理、公益事业的公共数据普遍开放，其二是在确保公共安全和个人隐私的前提下，探索用于产业发展、行业发展的公共数据以“可用不可见”等形式在相关主体授权下开发利用。此次审计署披露的政务数据违规牟利问题，为如何规范公共数据的开放和授权运营敲响了警钟，尤其是公共数据的授权运营中存在多个环节，应当核查各环节合规要求是否落地执行，这需要科学可信的审查审批机制以从程序层面控制公共数据利用风险。授权运营的依据、运营数据的范围、运营模式、定价、收益分配、数据安全等，是摆在当前的主要合规治理问题。公共数据开发利用的全流程均需依法依规进行，若脱离程序法治的轨道，将难以避免地导致公共数据的滥用，甚至侵害公民个人隐私、社会公共利益。

目前，全国已有多个省、市提出了公共数据授权运营的程序要求，各地应按照相应程序要求利用公共数据。以《上海市数据条例》为例，要求“市政府办公厅应当组织制定公共数据授权运营管理办法，明确授权主体，授权条件、程序、数据范围，运营平台的服务和使用机制，运营行为规范，以及运营评价和退出情形等内容。”《浙江省公共数据授权运营管理办法（试行）》对政府授权法人或非法人组织授权运营公共数据的各流程做出了全面的程序性要求，浙江省、试点市县建立协调机制，各政府部门依法分工负责相应统筹管理、安全监管和监督评价工作，申请授权运营需在满足规定条件后依法申请运营，运营行为符合行为规范并受有关部门监督管理。数据交易机构可以提供授权运营主体履职、信息披露、产品定价、公共数据产品交易合规等情况的核查机制支撑，通过场内产品挂牌上架机制规范交易保障、公共数据的有序利用。

（二）信息披露

在信息披露方面，公共数据的合规流通要求确保数据交易的透明度和可追溯性，这对于维护市场秩序、保护数据主体权益以及增强数据交易各方的信任至关重要。具体而言，公共数据信息披露应至少包括以下几个关键因素：一是数据来源。明确公共数据的来源与方式，包括数据的生成和收集，确保数据来源的合法性。二是数据内容。通过明确公共数据类型、范围、更新频率等数据内容，实现公共数据产品标准化。三是服务形式。明确公共数据对外提供的具体服务方式。四是交易条件。公开数据公共数据交易的定价依据、价格、支付方式、等交易条件，确保交易过程的透明性。

（三）规范定价

“数据二十条”明确“支持探索多样化、符合数据要素特性的定价模式和价格形成机制，推动用于数字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用。”财政部《关于加强数据资产管理的指导意见》提出公共数据定价的思路，要求“探索建立公共数据资产政府指导定价机制或评估、拍卖竞价等市场价格发现机制。”“开展公共数据资产价值评估时，要按照资产评估机构选聘有关要求，强化公平、公正、公开和诚实信用，有效维护公共数据资产权利主体权益。”综上，公共数据定价主要采用政府指导定价及资产评估的方式开展。

关于政府指导定价机制的建设，2023年12月，国家发展改革委价格司会同国家数据局筹备三组召开座谈会，听取相关领域专家对加快建立健全符合公共数据要素特性的价格形成机制，推动用于数字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用等工作的意见建议，并提出下一步将会同有关方面，加快研究建立公共数据产品和服务价格形成机制。

公共数据价值评估可参考中国资产评估协会在2023年9月印发的《数据资产评估指导意见》，其中明确了影响数据资产价值的四项因素——成本因素、场景因素、市场因素、质量因素，并基于此提出收益法、成本法、市场法三种基本评估方法。程序上，公共数据资产价值评估应委托有资质的资产评估机构及资产评估专业人员。

（四）收益分配

“数据二十条”提出，按照“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，着重保护数据要素各参与方的投入产出收益，依法依规维护数据资源资产权益，探索个人、企业、公共数据分享价值收益的方式。财政部《关于加强数据资产管理的指导意见》提出，“探索公共数据资产收益按授权许可约定向提供方等进行比例分成，保障公共数据资产提供方享有收益的权利。”

从产业实践来看，区域内公共数据利用涉及公共管理和服务机构、数据来源方、公共数据授权运营机构、产品开发机构、交易流通机构等多个主体，呈现出多主体参与、横纵交叉的复杂结构，公共数据开发利用后的收益分配需在政府主导下，通过政策引导、法规要求及各方签署的协议进行明确。

上海数据交易所保障

公共数据合规利用

目前，已有部分地区引导或要求公共数据产品进行场内交易。例如，《贵州省数据流通交易管理办法（试行）》规定，“各级大数据主管部门按相关规定，统一授权具备条件的市场主体运营本级政务数据，形成的数据产品和服务，通过数据交易场所进行交易。”“各级政务部门、公共企事业单位涉及数据产品及服务、算力资源、算法工具等的交易，通过数据交易场所开展交易。”《深圳市数据交易管理暂行办法》提出，鼓励公共数据经授权运营方式加工形成的、已不具备公共属性的数据产品在数据交易场所内进行交易。《杭州市公共数据授权运营实施方案（试行）》规定，授权运营主体原则上应将审核通过的公共数据产品和服务在杭州数据交易所进行登记管理，按照国家、省、市数据要素市场规则流通交易。

公共数据合规利用需要公共管理和服务机构、公共数据授权运营机构和数据交易机构共同构建，其中公共管理和服务机构享有公共数据的持有权、使用权；公共数据授权运营机构负责公共数据运营体系的搭建，将公共数据转化为有价值的数据产品，落实公共数据经营权；上海数据交易所构建完善的数据流通交易体系，提供公共数据产品登记、合规评估、挂牌、交易撮合、签约等服务。通过该体系可保障公共数据流通合规，有效探索公共数据利用的实践路径。

（一）审核机制

上海数据交易所推出数据交易制度规范体系，不断健全数据交易审核流程，通过程序合规的审核机制保障公共数据利用合规。进一步而言，公共数据授权运营主体在完成公共数据产品开发之后，可在符合上海数据交易所制度流程的要求下完成公共数据产品的挂牌上架，以最大限度上保障公共数据产品流通利用的安全可控。具体而言，场内挂牌交易一是会审查公共数据授权运营整体的合规性，二是为公共数据的有偿流通利用提供制度底座，通过第三方专业服务机构（一般为具备数据合规专业能力的律师事务所）开展主体合规审查、场内公共数据主体与产品充分的信息披露、相对完整的定价流程与流通交易行为、场景的核查，能够为公共数据市场化供给的“临门一脚”提供充分的支持，在事前压降公共数据开发利用的合规风险，促成公共数据“供得出”“流得动”“用得好”的目标实现。

（二）数据产品化服务

上海数据交易所推动数据产品标准化工作，通过可交易数据产品说明书等一揽子规范工具锚定数据内容。可交易数据产品说明书是上海数据交易所在推动数据产品交易过程中，为了规范交易行为、保护交易各方权益而制定的规范性文件，旨在引导、促进数据产品的标准化。它详细说明了数据产品的类型、来源、内容、更新频率、质量、使用条件等关键信息，帮助交易各方了解数据产品的特性和价值，促进数据产品的合规交易。公共数据开发利用主体可以在上海数据交易所数据产品交易挂牌流程中完成公共数据产品化的过程，通过统一的规范表达固定数据内容，保障公共数据资源价值的有序释放。

另外，服务形式的类型化是确保以公共数据为标的开展市场化活动的规范基础。通过科学拆分数据产品、数据交付形式等要素，上海数据交易所可以为公共数据产品服务形式提供规范化路径支撑。一是数据产品类型化。数据产品以数据资源为基础，以数据服务、数据工具为要素，分为数据集、数据服务与数据应用，并根据其各自特点在产品准入、产品展示等方面作出不同设计。二是交付形式类型化。目前，主要的交付形式包括API调用、账号权限、物理介质等方式。三是签约与履约形式等要素。藉由组合公共数据产品的产品类型与交付形式等要素，可以规范化公共数据产品的服务形式。

（三）价格形成机制

上海数据交易所结合“数据二十条”要求，分析公共数据的公共产品属性，基于公共数据流通的一般路径建立公共数据流通价值链模型，研究公共数据在不同路径下的流通效果，构建以成本（Cost）——场景（Scenario）——监管（Regulation）为中心的 CSR 价格机制模型，为公共数据产品价格形成机制提供保障，通过科学的定价规则形成规范的收费标准。

（四）信息披露功能

在信息披露方面，上海数据交易所制定了《上海数据交易所数据产品信息披露规范（试行）》，并适用于在上海数据交易所直属数据交易平台从事数据交易与相关服务的信息披露事宜。规范要求包括公共数据产品交易的数据交易参与方提供和披露的信息应当真实、准确、完整、及时，不得有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，包括应当从主体合规、安全能力、数据来源与可交易性四个层面披露相关数据产品合规评估的评估结论，并在可交易数据产品说明书中披露数据内容、服务形式、定价标准等关键要素。同时，上海数据交易所依法监督和管理数据交易各方的信息披露行为，确保公共数据产品交易生态的公正、透明、安全和可信。

（五）公共数据专区建设

上海数据交易所已经上线公共数据专区，汇聚政府及市场资源，促进公共数据高质量供给。上海数据交易所致力于聚集市场化自驱力，依据市场需求场景，将公共数据加工开发形成的数据产品向社会主动供给，引入专业数商搭配提供多功能服务，为数据产品流通交易保驾护航。

在数据资源利用的大环境下，各地政府积极开展公共数据流通利用的制度与产业实践，但是，公共数据中涉及大量的个人信息、重要数据，因此公共数据利用行为需要遵守相关的法律法规，确保合法合规。通过数据交易机构上架并流通公共数据产品，可以规范公共数据的授权运营行为，提升公共数据利用行为的安全、合规程度，明确公共数据的来源、流向和使用情况，最终保障公共数据开发利用合规可控。

关于我们 / ABOUT US

上海数据交易所是由上海市人民政府指导下组建的准公共服务机构。上海数据交易所紧扣建设国家数据交易所的定位，以构建数据要素市场、推进数据资产化进程为使命，承担数据要素流通制度和规范探索创新、数据要素流通基础设施服务、数据产品登记和数据产品交易等职能。

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